El valor de las exportaciones agroalimentarias supera en 27.9 por ciento a las exportaciones de productos petroleros y en 78.9 puntos porcentuales a los ingresos del turismo extranjero.
No podríamos exagerar la importancia estratégica del sector agroalimentario en México, no sólo como productor de alimentos, sino también por la cantidad de trabajadores que emplea, como generador de divisas por la exportación de productos, como un factor para la cohesión social en el campo y como un componente clave en el resguardo de los ecosistemas y la biodiversidad y en la respuesta nacional al cambio climático.
Andrés Manuel López Obrador modificó sustancialmente la forma en que el gobierno se relaciona con los productores, los campesinos y las actividades del campo y del sistema agroalimentario en su conjunto, de la milpa a la mesa.
Se suele equiparar el campo con la agricultura y la producción de alimentos. Siendo ello fundamental, el campo mexicano hoy en día es mucho más complejo y diverso, en buena medida por la fuerza creciente de las relaciones campo-ciudad, la diversificación de economías rurales y el importante crecimiento de las actividades posteriores a la cosecha.
El 60 por ciento de los hogares rurales en México vive a menos de 60 minutos de un centro urbano y el 75 por ciento a menos de 90 minutos, lo que ha facilitado la diversificación de las estrategias de vida de los habitantes del campo. Además, el trabajo por cuenta propia en la agricultura hoy en día representa un porcentaje minoritario del ingreso promedio de los hogares rurales, 71 por ciento del cual proviene del trabajo subordinado (una parte importante como jornaleros en la agricultura), el 15 por ciento de negocios no agrícolas y apenas nueve por ciento por trabajo en negocios agrícolas del hogar. La gran mayoría de los hogares rurales en México, incluyendo los campesinos, son multifuncionales. Las actividades agroalimentarias que apoyan y complementan la producción primaria (logística, agroindustria, comercio y otros servicios) hoy aportan la mayor parte del valor agregado y un porcentaje creciente del empleo del sistema agroalimentario. Las políticas públicas deben internalizar esas nuevas condiciones del campo mexicano.
¿Qué pasó con la 4T?
En torno al campo, el gobierno federal tomó dos decisiones estratégicas. La primera fue establecer el logro de la autosuficiencia alimentaria como un objetivo del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Sectorial Agropecuario. La segunda fue definir a los sectores pobres del campo, a los campesinos y pequeños productores, como los sujetos prioritarios de la política pública, de tal forma que el aumento de su producción fuera la vía para la reducción de la dependencia alimentaria.
Así, López Obrador colocó a los sectores pobres del campo en una posición de alta prioridad en las políticas públicas, tanto directamente, a través de diversos programas, como indirectamente, al privilegiar la inversión pública en el sur y el sureste, región que concentra una proporción importante de los habitantes rurales que viven en pobreza, pero paradójicamente en donde encontramos el mayor potencial productivo gracias a las condiciones climatológicas, de los suelos y de los recursos naturales importantes, como el agua.
Durante este periodo se ha enfatizado el concepto de bienestar, que involucra no sólo el ingreso, sino también el ejercicio efectivo de los derechos humanos como condición para que las personas, las familias y sus comunidades puedan gozar de una vida plena.
Esta prioridad política estuvo reflejada en la orientación del presupuesto federal. En 2023, el 73 por ciento del presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader) se destinó a programas estratégicos focalizados en campesinos y pequeños productores, muchos de ellos pertenecientes a pueblos indígenas. A ello hay que agregar los programas de atienden a sectores amplios de la población, como Sembrando Vida, Pensión para el Bienestar, Jóvenes Construyendo el Futuro y las Becas Benito Juárez. Al mismo tiempo destaca el hecho de que la inversión pública haya estimulado un histórico crecimiento económico en el sur y el sureste, región del país donde se concentra el 33.8 por ciento de la población rural y el 45.3 por ciento de las personas en condición de pobreza extrema.
Además, se llevaron a cabo cambios profundos en la focalización del gasto público sectorial en los actores prioritarios mencionados, terminando con la regresividad que caracterizaba al presupuesto sectorial. Se erradicaron los mecanismos de intermediación en la ejecución de los programas que permitían el clientelismo y la corrupción, reemplazándolos por la entrega directa de recursos a los productores. El presupuesto se concentró en un pequeño número de programas prioritarios, terminando con la enorme dispersión previa.
En contrapartida, se puso término a programas o instituciones que habían sido centrales en la política sectorial de gobiernos anteriores, dentro de los cuales destaca la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (Aserca) y la Financiera Rural. El presupuesto para sanidad vegetal y animal, ejercido por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Alimentaria (Senasica), venía cayendo desde el 2017 y esa tendencia se mantuvo en el actual sexenio, en tanto que el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (Inifap), responsable principal de la investigación científica y tecnológica silvoagropecuaria en el país, desde hace muchos años ha perdido capacidades.
Lo que se ha logrado
Todo lo anterior se expresa en la fuerte disminución en los indicadores de pobreza rural, de acuerdo con el último reporte del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). La población rural en pobreza multidimensional pasó de 57.7 a 48.8 por ciento entre 2018 y 2022, y en el caso de la pobreza extrema rural el cambio fue de 16.2 a 14.9% por ciento en el mismo periodo.
La población rural en pobreza por ingresos era de 59.6 por ciento en 2018 y de 50.6 en 2022, en tanto que quienes vivían en pobreza extrema por ingresos eran 25 y 19.5 por ciento en 2018 y en 2022, respectivamente. Por su parte, la inseguridad alimentaria en zonas rurales disminuyó del 28 al 23.9 por ciento por mayor acceso a alimentos nutritivos y de alta calidad.
A pesar de este notable progreso, la pobreza y, especialmente la pobreza extrema, son mucho mayores en el México rural que en el urbano. Seis de cada 10 personas en extrema pobreza por ingresos viven en localidades de menos de 15 mil habitantes, y cuatro de cada 10 en lugares de menos de dos mil 500 habitantes, que son los oficialmente considerados rurales.
Por el lado de la producción de alimentos, los resultados nos hablan de un panorama de claroscuros. Entre 2018 y 2022 se incrementó el volumen de producción de sorgo, trigo panificable y cristalino (para pastas), y, especialmente, de los productos de la ganadería. Por otra parte, en el mismo periodo disminuyó el volumen de producción de maíz blanco y amarillo, arroz, azúcar y frijol.
En cuanto a los programas públicos, el componente principal del de Producción para el Bienestar fueron las transferencias monetarias que, si bien tienen un efecto en el ingreso de las familias, no necesariamente lo alcanzan en productividad. El componente de acompañamiento, a través de las Escuelas de Campo con enfoque agroecológico, es innovador y exitoso, pero deberá tener mayor escala para impactar con fuerza en los resultados agregados nacionales de productividad y producción. El programa de Fertilizantes posiblemente logre algunos efectos en aumento de la producción, sobre todo en aquellas pequeñas plantaciones que nunca habían fertilizado y que han recibido capacitación del mismo programa en manejo y fertilidad de suelos, pero será necesario evolucionar a fórmulas específicas para cada región y sistema de producción, y siempre de la mano de un buen manejo y conservación de los suelos agropecuarios.
La política de comercialización descansó en un organismo, Seguridad Alimentaria Mexicana (Segalmex), rodeado de corrupción, subejercicio, mala operación y quejas. Se eliminaron los instrumentos que existían para mitigar los riesgos de precios y cambiarios, que son centrales en las decisiones de producción de los pequeños y medianos agricultores que siembran para el mercado, aunque es cierto que se distribuían de manera regresiva. Será esencial reevaluar su pertinencia, una mejor estrategia de financiamiento para ayudar a dar certidumbre a los pequeños y medianos productores en la inversión, así como la contratación, comercialización y rentabilidad de sus cosechas.
Debe decirse que no es que la producción nacional no haya crecido en el sexenio. De hecho, entre 2018 y 2022 su valor agropecuario aumentó en 6.2% en términos reales. Lo que pasa es que un porcentaje cada vez mayor de esa producción se destina a la exportación: entre 2018 y 2022, pasamos de exportar del 27.9 al 29.2 por ciento del valor de la producción agropecuaria nacional y del 58.9 al 68.4 por ciento si incluimos las exportaciones agroindustriales.
Sólo durante 2022 México exportó alimentos por un valor de 50 mil millones de dólares, lo que pone al país como el séptimo exportador agroalimentario a nivel mundial. La balanza comercial agroalimentaria registró un superávit en 2022 y las proyecciones son muy positivas para 2023. El valor de las exportaciones agroalimentarias supera en 27.9 por ciento a las exportaciones de productos petroleros y en 78.9 puntos porcentuales a los ingresos del turismo extranjero.
Es de interés nacional que las exportaciones agroalimentarias sigan creciendo a tasas superiores al 10 por ciento anual, pero con sustentabilidad e inclusión social. Lograrlo es tarea fundamentalmente de la iniciativa privada, correspondiendo al Estado proveer los bienes públicos correspondientes y una política comercial apropiadas, en coordinación con la política sectorial. Sin embargo, es de la mayor importancia que los sectores exportadores agroalimentarios resuelvan de manera sustantiva sus importantes déficits en materia ambiental (como la pérdida de bosques y biodiversidad, uso ineficiente del agua, y empleo inadecuad0 de pesticidas, algunos de ellos de muy alta toxicidad). Junto con ello, será una tarea central elevar los niveles de bienestar de las personas jornaleras agrícolas, cientos de miles de los cuales sobreviven en condiciones inaceptables; esto no puede ser tarea únicamente del Estado, sino que requiere un esfuerzo importante de los empresarios.
¿Cómo continuar la transformación?
En el sector rural, el objetivo principal de la política de bienestar en 2024-2030 debería ser erradicar la extrema pobreza rural por ingresos. Eso significa que, en promedio, hay que sacar a 1.3 millones de personas anualmente de esa condición, cerca del doble de lo logrado entre 2018 y 2022. Dada la concentración desproporcionada de la extrema pobreza por ingresos en el sector rural, esto requiere de un esfuerzo adicional y complementario al que se haga para el país en su conjunto en materia de bienestar.
En las políticas para reducir la pobreza podrán incorporarse las consideraciones antes presentadas. La cercanía de las localidades rurales a centros urbanas amplía las oportunidades de acceso a los servicios públicos y privados, al mercado laboral y a canales de comercialización de productos del campo. Esta proximidad rural-urbana es además una oportunidad de la diversificación de las fuentes de ingreso de los hogares rurales, dado que actualmente buena parte del ingreso no proviene de la producción agrícola del hogar. El fomento de la agricultura campesina seguirá siendo un componente importante de la estrategia de reducción de la extrema pobreza rural.
En torno al abasto de alimentos que son base de la dieta y de la seguridad alimentaria nacionales, se deberán redoblar los esfuerzos para incentivar la producción nacional para disminuir las importaciones a través de innovaciones sanas y sustentables. Se deben diseñar estrategias particulares para distintos tipos de productores, diferenciando los instrumentos y manteniendo el principio de que las transferencias directas se concentran fundamentalmente en los campesinos, pequeños y medianos productores. Estas estrategias además deberán tener un enfoque territorial y de sistema agroalimentario desde el campo a la mesa.
La autosuficiencia de maíz blanco libre de transgénicos es un objetivo de la máxima importancia, sobre todo considerando que México es el centro de origen. Es fundamental mantener como prioridad política, con consecuencia presupuestaria, a los sectores pobres del campo, los campesinos y los pequeños productores y la concentración de la acción gubernamental en un grupo reducido de programas estratégicos, que deben articularse de mejor forma. Pero, además, continuar la transformación, la lucha y erradicación de la corrupción merece una posición central.
La política sectorial agroalimentaria debe orientarse a hacer efectivo el derecho de toda persona a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad, consagrado en la constitución. Tal se hace efectivo cuando toda la población goza de seguridad alimentaria, que el segundo gobierno de la transformación debe priorizar como una dimensión vital del bienestar de la población.
Esto se cruza por cuatro elementos, para los que se deben formular políticas específicas de muy alta prioridad: (1) ciencia, tecnología e innovación, (2) financiamiento para el campo, (3) comercialización y mercados, y (4) respuesta a la crisis del agua, con un gran esfuerzo de tecnificación del riego, conservación de suelos, y otras medidas para elevar considerablemente la eficiencia de su uso.
La ruta que sigue
El desarrollo sostenible e inclusivo del campo es de interés no sólo para quienes ahí habitan, sino para todos y todas las mexicanas. Es seguridad alimentaria y alimentación saludable, empleo, bienestar social y erradicación de la extrema pobreza, conservación de la biodiversidad y de los ecosistemas, y respuesta al cambio climático, al igual que es cultura, tradición e historia.
La política social debe estar complementada con otra que habilite a las personas para generar ingresos agropecuarios y no agropecuarios, con el objetivo de erradicar la pobreza extrema rural. Además, un objetivo central de política debería ser asegurar la seguridad alimentaria para todos los mexicanos, para lo cual se requiere mejorar las actuales políticas del sector para elevar la productividad y la producción destinada al mercado nacional, incluyendo el fortalecimiento de la asistencia técnica y la capacitación para campesinos y pequeños y medianos productores, el fomento a la organización de productores, el acceso al crédito y otros servicios financieros, y la inversión en ciencia para la transferencia de tecnología apropiada.
Y, finalmente, estimamos que es posible que el sector exportador mejore su contribución al desarrollo nacional, avanzando en la inclusión social de más pequeños y medianos productores y agroindustrias a las cadenas de valor, elevando el bienestar de las personas jornaleras, asumiendo en serio el desafío de la protección del ambiente y fortaleciendo la provisión de bienes públicos para mejorar la logística, la inteligencia de mercados, la innovación tecnológica y la sanidad e inocuidad en los alimentos.
