La energía es un insumo fundamental para todas las actividades económicas y para el desarrollo económico de los países. Además, la energía eléctrica puede ser considerada como un derecho humano por sus implicaciones para el acceso a la educación, la salud y a la información, la posibilidad de transportarse al trabajo y para reducir las disparidades dentro del hogar en las labores domésticas.
Para mantener la planta productiva funcionando y que produzca bienes y servicios a precios competitivos, se requiere tener una política energética en la que el Estado pueda sostener precios accesibles y abastecer de energía a todo el país. En cambio, si las decisiones estratégicas en el sector queda en manos de privados, es difícil cumplir objetivos públicos, como el abastecimiento de zonas alejadas y marginadas, pues, ante todo, las empresas privadas obedecen una lógica de ganancias. Actualmente, un 70% de la electricidad generada por privados está concentrada en tres empresas españolas, lo cual coloca a la generación de energía en una relación de alta dependencia con un solo país y comprometiendo la soberanía.
Cada país tiene una matriz energética específica dependiendo de la disponibilidad de sus recursos. Algunas energías renovables como la solar y eólica son intermitentes y requieren infraestructura de generación de respaldo. Existen otro tipo de energías renovables, particularmente la hidráulica, que no requieren de infraestructura de respaldo y cuya capacidad de generación es sustancialmente mayor y, además, pertenece a la Comisión Federal de Electricidad (CFE). La energía nuclear, aunque no es renovable, es otra alternativa para generar electricidad a gran escala sin emisiones de gases contaminantes y que tampoco requiere energía de respaldo. CFE también opera la única planta que genera electricidad por medio de la energía nuclear en México.
La participación de la CFE en el mercado de generación ha ido cayendo a lo largo del tiempo, mientras que la participación de los privados, especialmente empresas españolas, se ha ido incrementando. En 2017, CFE generaba 54% de la electricidad, pero para finales de 2021, ya generaba sólo 38% (Presidencia de la República, 2021: 11).
La situación actual del mercado eléctrico no se explica sin una serie de reformas que buscaron transitar hacia un mercado cada vez más privatizado. El argumento central de dichos cambios era que el Estado era ineficiente para la generación de electricidad, por lo que se permitió el acceso al mercado de generación a privados. Estas reformas no trajeron los beneficios prometidos y, de continuar las tendencias actuales, los objetivos públicos de cobertura y estabilidad de precios se verán comprometidos. Es por eso que se requiere una reforma en el sector eléctrico que le regrese al Estado la capacidad de poner el bienestar de las familias y empresas mexicanas por delante y hacer frente a la necesaria transición energética para el futuro.
Las reformas neoliberales
Existen dos momentos fundamentales para comprender la situación actual del sector eléctrico: las reformas de 1992 y la de 2013. A pesar de existir 21 años de diferencia entre uno y otro, ambos eventos formaron parte de un mismo proyecto que tenía el objetivo de incrementar la participación del sector privado en la generación de energía eléctrica a costa de la participación de las empresas públicas en el mercado eléctrico.
El 7 de noviembre de 1992, a través de diversas modificaciones a artículos de la Ley de la Industria Eléctrica así como a la Ley del Servicio Público, legisladores del PRI y PAN abrieron la puerta a la participación de generadores privados con figuras como los productores independientes de energía, la generación distribuida y las sociedades de autoabasto. Si bien estas últimas dos figuras suenan bien en principio, el problema ha sido su abuso para hacer simulaciones que le han redituado a los productores privados en ganancias extraordinarias a costa del erario. Así, por ejemplo, los Productores Independientes de Energía tienen contratos a largo plazo (25 años) para venderle electricidad a CFE en los que se les garantiza la recuperación de su inversión y, al final, los privados mantienen la propiedad sobre las plantas, aun cuando CFE básicamente ya las pagó. Posteriormente, pueden convertirse en competidores de la propia CFE. Difícilmente una empresa privada accedería a firmar un contrato a largo plazo en el que paga la inversión, pero no se queda con la propiedad del activo al finalizar su vigencia.
En el caso de la generación distribuida, el problema es el diferencial de precios ya que, mientras los paneles solares entregan electricidad cuando es de día y, por lo tanto, cuando menos se demanda y es más barata, por la noche demandan electricidad que no pueden generar, que además es cuando más se demanda y es más cara, por lo que requieren infraestructura de respaldo, la cual es proporcionada por la CFE a costa de sus finanzas. En última instancia, estos son recursos de todos los contribuyentes.
Respecto a las sociedades de autoabasto, se trata de un esquema en el que un generador de electricidad tiene socios a los cuales abastece de electricidad. En principio, esto suena lógico cuando se trata de distancias cortas como un parque industrial. Sin embargo, lo que es ilógico y físicamente imposible es que ese generador localizado en algún punto geográfico específico abastezca de electricidad a miles de socios localizados a cientos de kilómetros, no solo del generador, sino entre sí. Más que socios, son clientes que utilizan las redes de transmisión y distribución de la CFE, pero no pagan los costos de mantenimiento que requieren. De acuerdo con la Presidencia de la República (2021: 7) hay 239 centrales eléctricas de autoabastecimiento, pero ¡77,767 “socios”!
Por su parte, la reforma del año 2013, impulsada en el Pacto contra México del PAN, PRI y PRD, significó otro avance sustancial en la ruta para continuar privatizando las ganancias y socializando las pérdidas. A partir de esta reforma, se le concedió autonomía técnica, operativa y de gestión a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para posicionarla como un supuesto árbitro imparcial en el mercado; remover la planeación de la CFE al desincorporar el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), y finalmente, implementar un modelo de subastas para que los generadores privados pudieran entrar al mercado mayorista para competir con CFE, pero en condiciones de desventaja. La integración y responsabilidades de los organismos reguladores, como la CRE, que es la encargada de otorgar los permisos para la generación de electricidad y establecer las tarifas y el Cenace, encargado del control operativo del sistema eléctrico y de la operación del mercado mayorista, quedó en manos de una legislatura que reflejaba un equilibrio de poder con intereses y prioridades diferentes, los cuales pueden cambiar a lo largo del tiempo y dejar de reflejar la nueva correlación de poder y las preferencias de los ciudadanos.
Así mismo, se modificó el orden del despacho y sus criterios para beneficiar a los generadores privados de energía eléctrica,. Dicho orden despacho se configura de acuerdo con la fuente primaria para la generación: nuclear, solar, eólica, geotérmica, gas natural, hidroeléctrica, térmica y carbón. En principio, este orden suena plausible porque la generación de energía nuclear no genera emisiones y no se puede parar y porque el sol, el viento y el agua caliente del subsuelo son gratis, pero aun así las privatizaron de otra forma. Por diseño, en las subastas de energía eléctrica se paga de acuerdo con el costo del insumo. Como nadie invertiría con un pago cercano a 0, al resto de las generadores se les paga al precio del oferente con un precio positivo. Y es aquí donde ya no suena lógico (sino a metálico) que se privilegie al gas por encima de las hidroeléctricas ya que, el costo del gas, al ser un bien escaso como lo estamos apreciando en la coyuntura actual, es más alto que el de las hidroeléctricas ya que… la lluvia también es gratis. Es decir, en este caso, se le paga a las generadores de energía eólica y solar a precio de gas, principalmente privados. Si se les pagara a costo de generación de energía hidroeléctrica, recibirían una pago mucho menor además que se utilizaría una fuente renovable y baja en emisiones en vez de un recurso escaso en México, no renovable y que emite gases de efecto invernadero como el gas.
Además, hoy la mayor parte de la generación de electricidad que hacen los privados se hace con gas, importado de Estados Unidos y cuyo precio es volátil. Por ejemplo, el precio del gas sobrepasó los 4 dólares por millón de BTU (mBTU) a finales de 2018 para luego descender por debajo de los 2 dólares mBTU a mediados de 2020 (US Energy Information Administration, 2021). Más aún, desde el inicio de la invasión rusa en Ucrania, los precios del gas de Estados Unidos se han incrementado en más de 30% (BBC, 2022). Estos aumentos se reflejan en los precios de la electricidad, poniendo en peligro el abasto tanto para la planta productiva como para los hogares, especialmente en el norte del país. Ante estas contingencias, la prioridad para los generadores privados es la utilidad, no el abasto social.
Puntos esenciales de la iniciativa de Reforma Eléctrica del 2022
La propuesta enviada al congreso por el presidente Andrés Manuel López Obrador busca revertir el debilitamiento del Estado en el sector eléctrico, concretado a lo largo de 30 años, fortalecer a la CFE e intervenir el mercado eléctrico con los objetivos de retomar la rectoría de un sector estratégico, controlar el modelo tarifario, garantizar la transición energética y combatir la corrupción.
La reforma eléctrica busca la reincorporación del CENACE a la CFE y su reintegración vertical. Además, traslada la estructura y atribuciones de la CRE a la Secretaría de Energía. Estas modificaciones permitirán que el Estado pueda recuperar la planeación, coordinación y ordenamiento del mercado con el fin de apuntalar la soberanía energética, mantener estabilidad en los precios de los insumos y tarifas, así como dirigir la transición energética. Con la finalidad de no generar distorsiones en el mercado, la iniciativa contempla respetar todas las inversiones ya realizadas al 31 de diciembre del 2021, garantizando así la certeza jurídica de las empresas privadas generadoras.
La cereza del pastel fue que, en la reforma del Pacto contra México, se les otorgaron certificados de energías limpias a las generadoras eólicas y solares, pero no a las hidroeléctricas. La razón esgrimida fue supuestamente para incentivar la construcción de más infraestructura de este tipo. Sin embargo, esta omisión tiene como efecto hacer parecer que la generación de energía hidroeléctrica es incluso más cara que la del gas, situación que lógicamente no es el caso. Hay que reiterar que el nuevo orden de despacho propuesto de todas formas mantiene la energía eléctrica generada con carbón hasta el final.
Principales argumentos en contra de la iniciativa de reforma constitucional
Desde inicios del 2021 la oposición política y algunos grupos empresariales han posicionado un abierto rechazo a cualquier posible modificación al modelo actual del mercado eléctrico. A través de desplegados, ruedas de prensa y apariciones en distintos medios de comunicación, han argumentado que la reforma generará daños irreparables para el país. En particular, se ha tratado de posicionar que la reforma tendrá efectos negativos en los precios para el consumidor, el medio ambiente y la certeza jurídica para las inversiones.
A lo largo de los últimos meses la oposición ha intentado alarmar a la población con el argumento de posibles apagones en caso de que la iniciativa avance. Sin embargo, la transición no ocurrirá abruptamente, sino que se propone un periodo de ajuste en el que CFE deberá ocupar su capacidad instalada. Además, mientras la demanda máxima actual es de 47,000 MWh/h, la capacidad instalada del sistema eléctrico es de poco más de 89,000 MW. Por si esto fuera insuficiente, la demanda máxima estimada para 2024 será de 55,000 MWh/h y la capacidad instalada será de 104,000 MW.
No se debe perder de vista que ya la CFE genera el 55% de la energía limpia que se genera en el país (CFE, 2021). Más aún, las energías limpias representan el 38% de la electricidad generada por la CFE, en contraste con el 21% de la energía limpia generada por privados. La participación de energías limpias en el total de la generación de la CFE se incrementó desde 29% al mencionado 38% desde 2019, lo cual refleja que no solo los privados pueden y tienen incentivos para producir con energías limpias. Aunado a lo anterior, CFE tiene en puerta la construcción de dos proyectos solares de calibre mundial. La primera es la planta de generación solar en Puerto Peñasco, Sonora, que será la octava más grande del mundo y que tendrá una capacidad de generación de 420 MW. La segunda es la granja solar de la Central de Abastos, con una capacidad de generación de 36 MW, será la planta más grande instalada en cualquier ciudad del mundo. Es decir, la CFE, con un programa claro de transición energética sí puede jugar un papel preponderante en la sustitución de energías sucias por limpias.
Otro de los cuestionamientos centrales ha sido el posible aumento de tarifas al público usuario en caso de ser aprobada la reforma. A diferencia de lo sucedido como consecuencia de la reforma energética del 2013, en la que los precios aumentaron entre 30% y 35%, esta reforma tiene como uno de sus principales objetivos evitar un aumento de tarifas. En 2021, de acuerdo con la CFE, los costos de generación de electricidad crecieron 85%, de 614 a 1,140 pesos por megawatt-hora (MWh) en promedio. Estos incrementos se deben, en buena medida, al aumento de los costos de los energéticos empleados en la producción de electricidad, principalmente gas importado. Con costos promedio más altos de los insumos, los participantes en la generación reciben precios más altos también. Sin embargo, desde la perspectiva de los consumidores, esto no se ha traducido en un incremento en las tarifas, gracias al subsidio a la tarifa residencial que paga el gobierno federal a partir de 2018. Se debe mencionar que esto representa una carga fiscal pues se requiere de un subsidio para mantener los precios estables. Lo ideal será transitar a un modelo donde el subsidio disminuya, para lo cual se debe generar energía de forma más barata. Este objetivo no parece estar al alcance bajo el esquema actual.
Certificados de energías limpias hidroeléctricas
Finalmente, quienes se oponen a la reforma ponen en duda la certeza jurídica para las empresas privadas. Su argumentos son básicamente dos: que se trata de una expropiación de facto y la monopolización de la generación de energía eléctrica. Como se presenta en la exposición de motivos, la reforma pretende aprovechar la infraestructura que ya existe, permitiendo la participación del sector privado en hasta un 46% de la generación eléctrica, equivalente al tamaño del mercado eléctrico de Polonia, Chile, Argentina, Perú o Colombia, por citar algunos ejemplos.
Aunque el proceso de transición para alcanzar las nuevas participaciones dispuestas en la reforma quedará normado en la legislación secundaria, en el corto plazo la capacidad instalada de la CFE no será suficiente para alcanzar el 54% de la generación. Entonces, la generación de privados continuará siendo indispensable para garantizar el abasto, eliminando la posibilidad de que CFE se convierta en un monopolio. En el corto plazo, sí modificará el orden de entrada al sistema, priorizando la electricidad generada por la CFE.
En conclusión, la reforma propuesta implica que CFE use su capacidad instalada de manera plena y que invierta en nuevas fuentes de generación, en su mayoría limpias, de acuerdo con las trayectorias observadas en años recientes. En términos de la disponibilidad de electricidad, la capacidad instalada de la CFE actualmente no es suficiente para cubrir el 54% de la demanda eléctrica de inmediato, por lo que la participación del sector privado seguirá siendo vital. Con esto se descarta la posibilidad de apagones pues la reforma no implica el desplazamiento por completo del sector privado.
Fuentes
BBC (2022) War in Ukraine: West hits Russia with oil bans and gas curbs, disponible en https://www.bbc.com/news/world-us-canada-60666251
CFE (2021) Generación de energía de la CFE con base en tecnologías limpias, disponible en: https://app.cfe.mx/Aplicaciones/OTROS/Boletines/boletin?i=2383
Presidencia de la República (2021) Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2021/oct/20211001-I.pdf
Secretaría de Energía (2021) Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional 2020-2034, México, disponible en: https://www.gob.mx/sener/articulos/prodesen-2020-2034
US Energy Information Administration (2021) EIA expects higher wholesale U.S. natural gas prices in 2021 and 2022, disponible en: https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=50898
