¿Por qué no regresamos a la fórmula liberal y dejamos que sea la ciudadanía quien elija a las y los fiscales? El electorado no podría hacerlo peor… (y si hay fallos, para eso existe la revocación de mandato).
Un ligero repaso de la prensa diaria muestra la gran atención que reciben las fiscalas y fiscales generales. Aquí, las truculentas derrotas del titular de la Fiscalía General de la República (FGR) en procesos penales contra su parentela política. Allá, investigaciones mal hechas y peor explicadas en torno a un feminicidio en Nuevo León. Más allá, el ataque de un gobernador chihuahuense y “su” fiscal en contra de quien terminó siendo ganadora de la última elección. Más acá, la fiscala general veracruzana que acaba de perder su primera acusación contra un alto dirigente político, en un escándalo que puso al gobierno de Xalapa al borde de la desaparición de poderes.
En el caso veracruzano, al igual que en el chihuahuense, todas las lectoras identificamos políticamente a la gubernatura con la Fiscalía General. Lo mismo ocurre a nivel federal cuando se clama en contra del presidente cada que el fiscal general comete una tropelía. Pero esto nace de un malentendido mayúsculo. Se asume que las fiscalías generales son parte de la administración pública dirigida por los poderes ejecutivos. Y esto no es verdad desde 2014 —cuando se publicó la reforma al apartado A del artículo 102 Constitucional. Desde entonces, la Fiscalía General de la República es un “órgano público autónomo”. (Lo mismo ocurrió a nivel estadual entre la gubernatura y la Fiscalía General).
Pese a lo anterior, ambas instituciones (poder ejecutivo y Ministerio Público) siguen unidas en el imaginario social —que es tradicionalista. Las viejas procuradurías generales fueron parte del ejecutivo desde 1900 hasta 2014 —largos 114 años. Antes, de 1857 a 1900 (43 años), la función de acusación de procuradores y fiscales generales estaba dentro del poder judicial (!). Así lo mandaba el viejo artículo 91 de la gran constitución liberal de 1857. Por esto es que las policías de investigación se llamaron por muchas décadas policía judicial, denominación que se siguió usando hasta el año 2000 —cuando poco a poco se les sustituyó por policía ministerial o policía de investigación. Las cicatrices sociales del sistema penal son perdurables. En parte por esto es que la memoria popular no corresponde a lo que dice la ley.
Con todo, es notable que se siga identificando al poder ejecutivo y a la fiscalía general, porque el movimiento que llevó a su separación fue inusitadamente amplio. A principios de 2018, en uno de los últimos esfuerzos de la iniciativa #FiscalíaQueSirva, podíamos ver entre los abajofirmantes tanto a la Canacintra (Cámara Nacional de la Industria de Transformación), Concamin (Confederación de Cámaras Industriales), Concanaco (Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio) y Coparmex (Confederación Patronal de la República Mexicana) como a Serapaz (Servicios y Asesoría para la Paz, la vieja Comisión Nacional de Intermediación de Jtatik Samuel), a la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y a la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos “Todos los Derechos para Todas y Todos” (RedTDT).[1] Las primeras son los organismos-cúpula del empresariado, quienes han mantenido desde siempre y hasta la fecha una relación simbiótica con el Estado mexicano, no importando cuán represor fuera ni cómo violentase la ley. Por eso mismo, a muchos nos pareció extraño verlos firmar junto a la Conai-Serapaz —que siempre ha hecho la crítica estructural de la injusticia en México (en la cual ese empresariado es reo de un egoísmo institucionalizado); o con la Comisión Mexicana, que ha acompañado las denuncias por violaciones de derechos humanos en decenas de casos internacionales; o con la RedTDT, que incluye en su nómina a centros de derechos humanos como el Fray Juan de Larios (que desde Saltillo denuncia la pasividad criminal de los grandes mineros mexicanos).
La Washington Office for Latin America (WOLA) publicó en abril de 2018 un resumen de esa lucha.[2] Para ejemplificar el hartazgo general de la sociedad mexicana con el sistema de procuradurías de justicia supeditadas a los poderes ejecutivos, WOLA avanza dos argumentos: la impunidad del caso Ayotzinapa (2014) y los altísimos costos económicos de la corrupción. Es decir, los aliados de ocasión llegaron al movimiento #FiscalíaQueSirva por caminos distintos y diversos. Para las organizaciones que acompañaban las luchas populares, la impunidad significaba sangre; para las cámaras empresariales implicaba ganancias no realizadas. Jtatik Samuel diría que no es malo coincidir por razones diversas cuando la causa es justa. E independizar la función acusatoria (fiscalía penal) de los poderes ejecutivos que abusaban políticamente es una bandera muy razonable.
Esta gran coalición social debería haber asegurado una mayor difusión de las reformas logradas. ¿Por qué, entonces, la gente del común sigue identificando fiscalías y gobiernos ejecutivos? Una primera respuesta es que la coalición no tenía la representación social que aparentaba. Otra, que la alternativa que se propuso no incluyó a la sociedad en general. Ambas respuestas están relacionadas.
Las organizaciones involucradas en #FiscalíaQueSirva son organizaciones intermedias, no de masas. Lo más cercano a un sindicato obrero era el Centro de Reflexión y Acción Laboral (Cereal) de Guadalajara. Esto necesariamente redujo el impacto de su lucha en la sociedad en general, y también explica el mecanismo que propusieron para la designación de los fiscales.
En general se encargó al poder legislativo la designación final a partir de una terna que envía el poder ejecutivo. Pero, para atarle las manos, a este último no se le deja formar la terna libremente. La legislatura debe hacer convocatoria abierta y selecciona de entre todas las personas participantes un grupo de diez o veinte candidatos. Si no lo hace en tiempo, el ejecutivo puede formar libremente la terna. Ahora bien, el poder ejecutivo también tiene un plazo corto y estricto para formar su terna a partir de ese grupo de candidatos seleccionado por la legislatura. Si no lo hace, el legislativo designa al titular de la fiscalía directamente del grupo de candidatos que había formado.
El mecanismo es barroco pero equilibrado. Le quita mucha libertad al titular del poder ejecutivo, quien primero deberá asegurarse de que las personas que desea proponer se inscriban y luego cabildear para que sobrevivan a la selección dentro de la legislatura. Varios de estos procesos de designación han llegado a contar con más de cien participantes. En las condiciones de gobierno dividido imperantes tanto a nivel federal como estatal, donde el partido del ejecutivo no controla la legislatura, la tarea de cabildear a favor de la persona deseada por el ejecutivo tiende a ser imposible.
Por otra parte, la pluralidad imperante en las legislaturas hace también difícil que la oposición democráticamente electa imponga un perfil propio en el grupo de candidatos que selecciona. Esto podría parecer bueno, dada la desconfianza que hay hacia los partidos políticos, pero no lo es. En el diseño original (constitución de Estados Unidos de 1789) la intervención de las legislaturas en el nombramiento de magistraturas buscaba que el elemento democrático tuviese un peso en la designación. El odio a la partidocracia hizo olvidar esto a los proponentes del actual sistema.
También nos muestra la cara oscura que une a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y a las cúpulas empresariales: ambas son organismos de élite. Si el poder ejecutivo perdió el control y este no lo obtuvieron los partidos dentro de la legislatura, ¿quién lleva la mano? En teoría, las y los “expertos”. Los grandes filtros “ciudadanos”, según los proponentes del actual sistema, entrarían en el perfil que se establezca en la convocatoria y en un transparente proceso de selección del grupo de diez o veinte candidatos que se mandará al poder ejecutivo. El problema es que, si se mira con atención, esos dos filtros —cuando funcionen adecuadamente— serán necesariamente monopolizados o por quienes dominan el “foro” de litigantes o por las instituciones académicas. En el primer caso, se corre el riesgo de dar un peso exagerado a quienes tienen intereses propios en el litigio penal; en el segundo, a quienes no tienen experiencia práctica en el foro legal.
Ahora bien, incluso si los legisladores que atiendan el proceso de selección son cuidadosos y se logra una mezcla adecuada de las diversas influencias que he mencionado, cabe preguntar ¿por qué no se imaginó un mecanismo democrático más amplio? Durante los 43 años en que rigió la constitución de 1857, fiscal y procurador general eran electos por la ciudadanía en los mismos comicios en que se votaba por diputados, presidente y ministros de la Corte. Que este mecanismo no haya sido seriamente considerado por #FiscalíaQueSirva es una consecuencia directa de que el movimiento se limitase a las organizaciones intermedias.
El resultado general es que la autonomía de las fiscalías generales no propició ni la profesionalización de sus servicios ni su independencia política. ¿Qué sí ha ocurrido? Por un lado, la captura de esos espacios por un sector de los litigantes del foro (el caso paradigmático son los litigios personales del titular de la fiscalía federal). Por el otro, la elevación al cargo de personas con intereses no relacionados con el litigio penal, como parece ser el caso neoleonés —donde el fiscal general es experto en derecho mercantil. Y, lo peor, la designación de personas sin un posicionamiento personal —social y político— claro frente a los problemas que enfrenta la sociedad.
Removimos al dragón (poder ejecutivo) y entregamos el poder a una hidra de mil cabezas (las élites de cada estado). Si somos tan tradicionalistas como mencioné, ¿por qué no regresamos a la fórmula liberal y dejamos que sea la ciudadanía quien elija a las y los fiscales? El electorado no podría hacerlo peor… (y si hay fallos, para eso existe la revocación de mandato).
[1] https://www.fundacionjusticia.org/wp-content/uploads/2018/02/180131_Adherencias.pdf
[2] https://www.wola.org/wp-content/uploads/2018/04/Fiscalia-Report-SPN.pdf
