La estrategia de la Ciudad de México está pensada precisamente de esa manera: en forma integral, atendiendo una multiplicidad de factores al mismo tiempo y entendiendo que se necesita de la intervención de todo el Estado, no sólo de la Policía.
En mayo de 2019 se registraron 5.1 homicidios en promedio al día en la Ciudad de México. Tres años después, en junio de 2022, se registraron 2. En este mismo periodo, los homicidios dolosos han disminuido en un 56% y los delitos de alto impacto en un 53%. De acuerdo con los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre 2019 y 2022, en términos de homicidios totales, la Ciudad de México pasó de ocupar la posición 5 a nivel nacional a la 16. Además, según reporta el INEGI en la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, la percepción de inseguridad de las y los habitantes de la Ciudad de México disminuyó en un 27% entre 2018 y 2022.
¿A qué se deben estos resultados? En definitiva, no a la casualidad
Para realmente resolver problemas públicos es necesario diseñar estrategias preventivas, reactivas y estructurales, y ponerlas en práctica al mismo tiempo.[1] Cuando solo se centra en uno de estos ejes, la estrategia general puede resolver algunas cosas pero, o los resultados atenderán solo la parte superficial, urgente o inmediata del problema y no serán de largo plazo, o tardarán demasiado en visibilizarse y se generarán altos costos mientras esto sucede.
La estrategia de la Ciudad de México está pensada precisamente de esa manera: en forma integral, atendiendo una multiplicidad de factores al mismo tiempo y entendiendo que se necesita de la intervención de todo el Estado, no sólo de la Policía. Esta estrategia consta de cuatro ejes: atención a las causas; modelo policial basado en la inteligencia y la investigación; desarrollo policial y coordinación interinstitucional. Es decir, atiende lo inmediato y lo urgente pero toma en cuenta las razones que nos hicieron llegar hasta aquí, tanto sociales, como económicas y políticas, y plantea soluciones preventivas y estructurales que puedan mantener los resultados a mediano y largo plazo. Ahí está la clave de su éxito.
¿En qué consisten cada uno de estos ejes?
1. Atención a las causas.
Prácticamente toda la literatura en materia de la relación entre violencia y desigualdad ha identificado que, en efecto, la desigualdad es caldo de cultivo para la violencia.[2] Siendo México uno de los países más desiguales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y siendo América Latina, por sí sola como región, la más desigual del mundo, cualquier estrategia integral de seguridad tendría que tener un componente importantísimo que incluyera programas encaminados a garantizar los derechos de aquellas poblaciones que históricamente han sido marginadas. Es decir, tendría que tener entre sus componentes la reducción de las desigualdades.
Esto se suma a que el gobierno actual en la Ciudad de México, encabezado por la doctora Claudia Sheinbaum Pardo, tiene su origen en un movimiento social, punto que cobra mayor relevancia. Como señala continuamente la jefa de gobierno en sus discursos e intervenciones, la administración capitalina tiene como una de sus obligaciones el garantizar derechos y atender las causas de la violencia, también en concordancia con la visión del gobierno federal.
En este rubro de atención a las causas cabe prácticamente cualquier programa del gobierno de la Ciudad de México que busque reducir las desigualdades y que, sobre todo, dé oportunidades a las y los jóvenes. Está por ejemplo toda la mejora y ampliación del transporte público de la ciudad, como la apertura de dos líneas de cablebús; la red de internet gratuito más grande del mundo; la inauguración de espacios educativos, como son la Universidad Rosario Castellanos y la Universidad de la Salud, y las becas “Para empezar”, destinadas a niños y niñas de preescolar, primaria y secundaria.
También hay programas en los que la Policía de la Ciudad de México está directamente involucrada, a través de la Subsecretaría de Participación Ciudadana y Prevención del Delito de la Secretaría de Seguridad Ciudadana (SSC). Sólo por mencionar algunos, figura Alto al Fuego, que busca reducir los homicidios y eventos de lesiones por arma de fuego por medio de un trabajo focalizado de identificación de generadores de violencia en uno de los sectores antes más conflictivos de la Ciudad. Así como el programa Barrio Adentro, coordinado por el DIF Ciudad de México y en el que intervienen desde la Secretaría de las Mujeres hasta la Secretaría de Cultura, el Instituto del Deporte y el Instituto de la Juventud. En este programa las instancias gubernamentales van casa por casa en zonas de alta marginalidad para identificar las necesidades de las familias.
Está igualmente el programa Reconecta con la Paz, un esquema de prevención terciaria enfocado en jóvenes de entre 18 y 29 años que cometieron algún delito no violento. Las y los beneficiarios reciben atención integral a través de terapias que desarrollan sus habilidades cognitivas y emocionales; tratamiento y prevención de adicciones, mientras exploran sus intereses culturales, deportivos y artísticos. Todo con el objetivo de que no pasen su condena en prisión y que tengan la oportunidad de mejorar sus condiciones de vida.
Como puede verse, los programas enfocados en atender las causas y reducir las desigualdades son de suma relevancia y tienen una visión de mediano y largo plazo porque atienden precisamente la raíz de los problemas. Sin embargo, permanece la necesidad de implementar estrategias que aborden la problemática de manera inmediata, sobre todo cuando se identifican grupos generadores de violencia que están ligados a organizaciones delictivas. Acá es donde entra el modelo policial.
2. Modelo policial basado en la inteligencia y la investigación.
De acuerdo al Código Nacional de Procesos Penales, las personas pueden ser detenidas por la autoridad ante dos únicas circunstancias: 1) En flagrancia; es decir, que el delito esté ocurriendo o haya ocurrido momentos antes de la detención o, 2) Con orden de aprehensión; en cuyo caso, hay una instrucción por parte de un juez. Este segundo supuesto implica un caso que ha pasado ya por un Ministerio Público y un juez y que está sustentado en pruebas; es decir, en investigación. Hasta hace poco más de dos años, la Policía de la Ciudad de México basaba sus detenciones únicamente en la flagrancia.
Pero detener a alguien con el supuesto de flagrancia es casi encontrar una aguja en un pajar. Nadie medianamente consciente cometería un delito frente a un policía a menos de que no se diera cuenta de que en efecto hay un o una policía cerca. Por lo general cuando somos víctimas de un delito y hablamos a la policía para que nos auxilie, aunque esta arribe en pocos minutos, el delito ya se consumó y la ubicación del agresor es difícil de identificar de manera inmediata.
Teniendo todo esto en cuenta, en diciembre de 2019 el Congreso de la Ciudad de México aprobó reformas a las leyes locales en materia de seguridad para darle a la Policía de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, esa conocida como Policía preventiva, funciones y atribuciones de investigación de delitos. ¿En qué cambia esta nueva atribución la forma en la que operaba la Policía? No se deja de detener a personas en flagrancia; lo que sucede es que las detenciones de los verdaderos generadores de violencia, esos que provocan la gran mayoría de los homicidios, que forman parte de la delincuencia organizada y que no va a poder detener un policía en flagrancia, son detenidos con base en investigaciones que a su vez se sustentan en trabajos de inteligencia y análisis.
La reforma mencionada creó una Subsecretaría de Inteligencia e Investigación —antes Subsecretaría de Información y Análisis, que se dedicaba a hacer estadística y análisis delictivo para consumo interno, no para generar estrategias ni mucho menos investigaciones. La actual Subsecretaría cuenta con áreas de inteligencia policial, investigación cibernética y operaciones tecnológicas; análisis táctico e investigación de gabinete; investigación de delitos de mayor incidencia; atención a casos de secuestro y extorsión, e investigación de campo. Además se creó la Coordinación General de la Unidad de Estrategia Táctica y Operaciones Especiales.
Gracias a estos cambios, inclusión de atribuciones, áreas especializadas, reclutamiento de personal con perfil de investigador y analista, la Ciudad de México ha podido generar trabajos de inteligencia que se han traducido en sólidas investigaciones y detenciones que, desde hace dos años y medio, han ido debilitando a las organizaciones delictivas más importantes de la capital y, por lo tanto, han disminuido de forma muy importante el nivel de violencia en la misma. Hoy, en materia de homicidios, estamos en los niveles más bajos desde que se empezó a sistematizar la incidencia delictiva en el país, en 1997.
La reforma mencionada cambió completamente la forma de operar de la Policía de la Ciudad de México; se pasó de un modelo meramente reactivo a los delitos que se pudieran identificar en la calle, a uno basado principalmente en la identificación de objetivos.
Hasta aquí, se han abordado los dos primeros ejes de la estrategia: lo preventivo y lo reactivo. Atender a aquellos que tienen más riesgo de ser cooptados y de ser víctimas, además de identificar y sancionar a aquellos que agreden y lastiman a la sociedad, respectivamente. Ahora viene el tema estructural. Ese que se enfoca en dejar instituciones sólidas y personal profesionalizado.
3. Desarrollo policial (o más y mejor policía).
Si bien para la paz no es suficiente la Policía (tal como ya se abordó en lo relativo al primer eje de la estrategia de seguridad de la Ciudad de México), no hay pacificación posible sin la Policía y los y las policías.
Un enorme problema que ha tenido nuestro país históricamente son sus policías. Decenas de libros, tal vez miles de artículos y otras tantas tesis de licenciatura, maestría y doctorado se han enfocado en analizar las razones y consecuencias que tuvo en 2006 la decisión del gobierno federal de usar a las fuerzas armadas para el combate al crimen organizado y para tareas directas de seguridad pública. Independientemente de las consecuencias y críticas que se puedan tener ante esa decisión, lo cierto es que hay un factor que en ese momento era innegable: los gobiernos de todos los niveles no contaban con policías suficientes, ni capacitadas, ni equipadas, ni confiables para llevar a cabo esa tarea.
En este contexto, en 2009 se publicó la actual Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En ella por primera vez se introdujo el concepto de desarrollo policial y se le dedicó todo un apartado. El objetivo de lo establecido en esta sección era el de instituir el piso mínimo que las policías de los tres niveles de gobierno tenían que seguir para desarrollar sus instituciones y contar con elementos profesionales y confiables; pero iba más allá, establecía que para lograr esos objetivos era necesario que las instituciones garantizaran a las y los policías estabilidad, seguridad e igualdad de oportunidades.
En síntesis, se comprendió que para tener algo que la sociedad mexicana siempre ha exigido —policías confiables y profesionales— también se tenían que garantizar sus derechos, proveerlos de equipamiento y de condiciones favorables y dignas para el ejercicio de su trabajo.
Y esto es precisamente lo que el gobierno de la Ciudad de México ha buscado implementar desde diciembre de 2018. En el plan de gobierno 2019-2024 se estableció la importancia de la institución policial y la necesidad de reformarla. En este documento se fincaron las bases para garantizar la carrera policial basada en el mérito, el combate a la corrupción y la mejora de las condiciones del personal policial, por mencionar algunos componentes.
Sólo por poner algunos ejemplos de lo que se ha avanzado en la materia podemos anotar que en cuatro años se ha alcanzado un incremento salarial del 9 por ciento anual, es decir un 45 por ciento más de sueldo bruto para las y los policías entre 2018 y 2022; por primera vez se llevan a cabo concursos abiertos para ser jefe y jefa de cuadrante, posición que siempre era designada de manera discrecional; así mismo, en tres años de gobierno se han triplicado los estímulos, incentivos, reconocimientos y condecoraciones a las y los policías; pasamos de tener cero policías certificados a que ya cerca del 90 por ciento del estado de fuerza lo esté, y se ha hecho una inversión sin precedentes en la Universidad de la Policía con el objetivo de profesionalizar más y mejor al personal.
Un aspecto fundamental es que se ha incluido la perspectiva de género en todos los procesos de carrera policial para darles mayor espacio a las mujeres policías, históricamente discriminadas e invisibilizadas en la institución, y se reforzaron las áreas que supervisan y sancionan la mala actuación policial.
La importancia de este eje es que se entiende que la seguridad también se garantiza desde lo institucional. Que si tenemos policías mejor pagados, mejor capacitados, mejor supervisados, certificados, equipados y con oportunidades de crecimiento al interior de la institución, tendremos en definitiva la Policía que la ciudadanía necesita, atenta a sus necesidades, confiable y que se respete. El gobierno de la Ciudad de México apostó por desarrollar a su Policía.
4. Coordinación.
Cuando se habla de coordinación pareciera que esto debería ser algo obvio, sobre todo en un tema tan trascendental como lo es la seguridad y la procuración de justicia. Desgraciadamente no es así. La clave en la Ciudad de México es que hay un mando único. Y no sólo el policial. Se trata de un mando único entre todas las instituciones y que recae en la jefa de gobierno, quien encabeza los gabinetes de seguridad.
En la capital del país se entendió que la autonomía de la Fiscalía General de Justicia no significaba que trabajaría por su cuenta, sino que laborara de forma coordinada y hombro a hombro con la SSC, de manera autónoma. El mismo Tribunal Superior de Justicia, con la jerarquía que implica que sea otro poder, trabaja de manera coordinada con el poder ejecutivo a fin de conocer las prioridades de seguridad de la población, pero sobre todo en el seguimiento de los casos de alto impacto.
La coordinación llega incluso al nivel de transferir capacidades con capacitaciones especializadas de unas instituciones a otras. Así, por ejemplo, jueces han capacitado a policías en materia de detenciones, identificando áreas de oportunidad; ministerios públicos y peritos han compartido capacitación con los policías que funcionan como primeros respondientes para mejorar el resguardo de la escena del crimen en casos de homicidio y feminicidio; la Secretaría de las Mujeres y la Secretaría de Seguridad Ciudadana han capacitado en conjunto a personal policial para que tenga habilidades y conocimientos que le permitan atender y canalizar a víctimas.
El objetivo de las instituciones ha sido el encontrar las maneras en que puedan ser más efectivas para garantizar a la población seguridad y justicia.
Conclusión
Tal como siempre enfatiza el titular de la SSC, Omar García Harfuch, hemos avanzado pero no estamos satisfechos ni satisfechas. Nos falta mucho camino por delante. El abandono institucional que tuvieron por años las dependencias es uno de los mayores retos a los que nos seguimos enfrentando.
De aquí en adelante, una de las prioridades es seguir pacificando a la ciudad; pero también el lograr que la ciudadanía cada vez confíe más en el trabajo que se realiza. Seguir reduciendo la impunidad, generar capacidades institucionales y tener cada vez más policías capacitados y profesionalizados es también atender las causas del delito y de la violencia. Mientras pensemos en tener a nuestros agentes más preparados y actuando bajo mejores condiciones laborales y operativas podremos estar seguras de que la calidad del servicio policial se verá reflejada en beneficios a la población en su conjunto, en donde la riqueza principal es lograr que la Ciudad de México sea un mejor lugar para vivir, una ciudad de derechos.
[1] Brugué, Q. (2010). “Políticas para la cohesión social: Nuevos contenidos y nuevas formas” en La acción social del gobierno local (pp. 231-248). Ciudad de México: UNAM, Coordinación de Humanidades, PUEC, COLEF, IGLOM.
[2] Ver por ejemplo:
Fajnzylber, P., Lederman, D., & Loayza, N. (2002). “Inequality and violent crime”.
The journal of Law and Economics, 45 (1), 1-39.
Heinemann, A., & Verner, D. (2006). “Crime and violence in development:
A literature review of Latin America and the Caribbean”. World Bank Policy Research Working Paper, (4041).
Neumayer, E. (2005). “Inequality and violent crime: Evidence from data on robbery and violent theft”.Journal of peace research, 42(1), 101-112.
